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从实际出发推进多元化纠纷解决机制建设
更新时间:2019-07-21  来源:人民法院报

  坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,在方法论上要求统筹兼顾,在社会治理现代化的大局中谋划和推进多元化纠纷解决机制建设,科学构建多元化纠纷解决体系。在具体工作中采取的方法和策略,则需要按照唯物辩证法的要求,坚持实事求是,一切从实际出发,在实践中创新发展新时代“枫桥经验”。

  习近平总书记今年年初在中央政法工作会议上提出了要“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要论断。这项论断因应了新时代我国社会主要矛盾变化,准确把脉矛盾纠纷的发展与化解趋势,为推动多元化纠纷化解体系建设、促进国家治理体系和治理能力现代化,指明了方向、提供了根本遵循。6月12日至13日召开的全国高级法院院长座谈会,进一步明确了人民法院推进多元化纠纷解决机制和现代化诉讼服务体系建设的目标要求和思路措施,要求全国各级法院为加快推进社会治理现代化、建设更高水平的平安中国作出积极贡献。

  坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,在方法论上要求统筹兼顾,在社会治理现代化的大局中谋划和推进多元化纠纷解决机制建设,科学构建多元化纠纷解决体系,促进矛盾纠纷多渠道化解。近年来,浙江等地深入开展新时代“枫桥经验”理论研究和实践探索,不断为“枫桥经验”注入新的时代内涵。以“枫桥经验”强调的“坚持群众路线,小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、就地解决”为蓝本,为建立递进式的矛盾纠纷分层过滤体系拉起的第一层过滤网,是对于大量属地性强、涉民生的纠纷,依靠基层人民调解组织发挥矛盾化解的基础作用,将大量琐细矛盾解决在基层、消灭在萌芽阶段;第二层过滤网针对的是专业性、类型化纠纷,主要是发挥行业性、专业性调解组织的专业优势,进行纠纷化解;第三层过滤网面对的是重大敏感、群体性等矛盾纠纷,重在发挥基层党政机关的力量,通过协调和解、行政调解等方式进行化解;经过三层过滤之后,仍然无法化解的纠纷,则进入第四层,由法院进行诉讼调解或裁判化解。由此建构起“社会调解优先,法院诉讼断后”的递进式矛盾纠纷分层过滤与化解体系,并且注重发挥裁判的引导功能和调解的辐射效应,取得了明显成效。从实践情况看,案件大幅增长的势头有所放缓。

  推进多元化纠纷解决机制建设,在具体工作中采取的方法和策略,则需要按照唯物辩证法的要求,坚持实事求是,一切从实际出发,在实践中创新发展新时代“枫桥经验”。要具体问题具体分析,因地制宜、因时而异、因势利导,立足司法职能推动社会治理体系和治理能力现代化。

  首先,推进多元化纠纷解决机制建设,需要因地制宜。“百里而异习,千里而殊俗”,又有“惟各省情形不一,因地制宜,随时变通。”社会发展到今天,城乡化解纠纷的基础仍存在较大差异,推进多元化纠纷解决机制建设必须因地制宜。在乡镇层面应结合基层实际,充分发挥人民法庭贴近群众的优势,积极融入到当地矛盾纠纷化解工作格局中去,服务乡村振兴战略实施,促进基层社会治理。着力打造“党建引领、三治融合、法庭指导”的乡镇纠纷解决模式,把矛盾纠纷化解在基层,化解在萌芽状态。

  在人民法庭辖区的乡镇设立矛盾调处中心,以分布辖区各个行政村的党建网格为基础,把公安、检察、法院、司法、工商、土管等部门都涵盖其中。纠纷发生后,统一由调处中心指挥分流。首先由村里村长、书记进行第一道调解;调解不成再进入第二道,由镇里行业、综治再次调解;调解不成则进入第三道,由人民法庭或调或裁。同时,主动发挥法庭的推动、引领和保障作用,通过靠前指导、促进依法行政、培育治调能力。努力做到“隐患不出网、纠纷分级调、案件庭前解”。通过这种“村镇先调、法庭兜底”模式,基本可以将传统民事纠纷化解在诉前,法庭收案可因此得以大幅下降,行政复议与信访案件也随之减少。随着村镇治调组织业务能力的提升,需要法庭介入业务指导的纠纷调解也会直线下降。

  其次,推进多元化纠纷解决机制建设,应当因时而异。古人云,“因时变而制宜适也”,又有“世易则时移,时移则备变”,说的都是要根据不同时期的具体情况,采取适当的措施。在网络时代推进多元化纠纷解决机制建设,始终要紧跟科技发展步伐,坚持与时俱进,运用大数据、云计算与人工智能等信息技术手段,推进矛盾纠纷在线解决,助推社会治理现代化。在实践中,应当以信息化智能化建设为依托,深化系统集成和功能整合,全面推动线上多元化纠纷解决平台建设。以线上平台为载体和纽带,联通全方位、覆盖全业务全流程、贯通各类信息应用系统、融合大数据分析功能,构建起“资源集聚、分层递进、智能解纷”的在线纠纷解决模式。

  线上矛盾纠纷多元化解平台是在互联网时代背景下对“枫桥经验”的创新和发展。其所秉持的是多元共治、纠纷解决分层递进的理念,全面对接综治、司法、人社、建设、妇联、工商等解纷部门和单位,汇集起多方解纷资源,进驻各领域的调解员。不仅可以实现当事人在线咨询、预约调解员、申请司法确认,还能为老百姓提供在线咨询、评估、调解、仲裁、诉讼等一条龙服务,真正方便当事人“一网解纷”。线上矛盾纠纷多元化解平台与法院办案系统的无缝对接,可将网上立案的案件自动推送到平台,由社会调解力量进行诉前化解,调解成功的可在线申请司法确认,调解不成的自动回传审判系统进行立案,从而形成化解纠纷整体合力。在实现矛盾纠纷“漏斗式”的分层过滤基础上,也将“枫桥经验”从“小事不出村”升级到了“解纷不出户”。

  第三,推进多元化纠纷解决机制建设,需要因势利导。兵法讲“善战者因其势而利导之”,生活中也讲“不若因势利导,使之渐近自然”,都是说要顺着事情发展的趋势,向有利于实现目的方向加以引导。推进多元化纠纷解决机制建设既是社会治理手段,又是对解纷资源的整合,也是对老百姓公平正义需求的回应。实践中,人民法院要转变原有的矛盾纠纷化解“以我为主”的做法,形成“主动融入”社会治理体系的观念,在县级层面形成“党委领导、关口前移、一站解纷”的解纷模式。

  县(市、区)由政法委牵头,设立一站式、实体化的社会矛盾化解中心,法院将诉讼服务中心整体或部分植入中心,在物理上形成“社会调解在前,法院立案在后”的解纷流程。中心实行一站式受理、递进式解纷,属地性强的由人民调解组织化解、专业性强的由行业调解组织化解、重大敏感的由基层党政力量联合化解、确实无法化解的再到法院诉讼。有的法院将诉服中心整体搬入区委设立的社会治理综合服务中心,中心统一受理并调解各类纠纷,直接带来了法院收案数的下降,有的地方实现了大幅下降,矛盾纠纷多元共治的联动效应正在形成。人民法院将法院调解工作置于党委政府大治理格局之中,将矛盾纠纷“一窗受理、一体分流、一站解决”,多元解纷资源的融合更加紧密,“社会调解在先、法院诉讼在后”的纠纷分层过滤体系更加完善。

  在推进多元化纠纷解决机制建设的实践中,要从全局看“形”,从长远看“势”,审时度势,因势利导,顺势而为,乘势而上。在乡镇层面固化经验,在县级层面创建模式,在省级及以上层面搭建线上平台,就此可以建立起分层过滤、开放融合、网上网下、衔接配套的递进式多元纠纷解决新体系。在具体工作中,人民法院要继续坚持一切从实际出发,不仅要力求做到能调则调、当判则判、调判结合、案结事了,努力让人民群众感受到看得见摸得着的公平正义;还要着力从源头上预防化解矛盾纠纷,让大量矛盾纠纷化于未发、止于未诉;更要进一步提高政治站位,主动融入党委领导的社会治理体制,推动构建更加富有活力和效率的现代化社会治理体系。(张纵华)

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